Vijf vragen over het afbouwen van fossiele subsidies

Op de VN-klimaattop COP28 in Dubai hebben wereldleiders afgelopen december afgesproken dat de wereld toe moet werken naar het einde van fossiele brandstoffen: olie, kolen en gas. Dat betekent dat fossiele subsidies waarbij het soms gaat om duizelingwekkende bedragen, moeten worden afgebouwd. Wat kunnen overheden daarvoor doen? We zetten het op een rij aan de hand van vijf vragen.

1. Eerst nog even…, wat zijn nou precies fossiele subsidies?

Bij subsidies denk je al gauw aan geld dat je krijgt van de overheid: Rijk, provincie, gemeente. Subsidies kunnen worden ingezet om iets te stimuleren, zoals het verduurzamen van je huis. Maar ook om mensen te steunen, bijvoorbeeld om een project met maatschappelijk belang te starten. Of extra geld voor een bedrijf dat wil verduurzamen, maar in een regio zit waar dat moeilijk is, omdat het gebied sterk afhankelijk is van het gebruik van fossiele brandstoffen. Daar gaat dan overheidsgeld naartoe. 

Subsidies waarbij je geld krijgt, in de vorm van een gift, noemen we expliciete subsidies. Voor het gebruik van fossiele brandstoffen bestaan die in ons land niet, bedrijven en huishoudens kunnen daar geen geld voor ontvangen. Toch spreken we van fossiele subsidies. Het gaat bij het gebruik van olie, kolen en gas om een andere vorm, namelijk dat van een financieel voordeel. Dat krijg je bijvoorbeeld als er minder belasting hoeft te worden betaald op energieverbruik en CO₂-uitstoot, terwijl die voor andere zaken wel betaald wordt. Maar ook als de een meer moet betalen dan de ander. Grootverbruikers, zoals bedrijven in de industrie, de glastuinbouw en het transport, betalen in Nederland bijvoorbeeld minder energiebelasting dan kleinverbruikers, zoals huishoudens en kleine bedrijven. Dit financiële voordeel noemen we een impliciete subsidie. De fossiele subsidies in Nederland zijn dus impliciete subsidies. 

2. Zijn er in Nederland veel fossiele subsidies?

Kijk, dat is meteen een lastige vraag. Er gaan verschillende cijfers rond. Zo rekent het Nederlands kabinet met 40 tot 46 miljard euro aan jaarlijkse fossiele subsidies, die impliciete dus. Terwijl bijvoorbeeld het IMF voor Nederland (in 2019) uitkomt op 16 miljard. Dat zijn best grote verschillen. Je kunt dan twee meetmethodes naast elkaar leggen en proberen tot het best kloppende cijfer te komen, maar het begrip ‘fossiele subsidies’ blijkt lastig grijpbaar en leidt vooral tot veel discussie, want welke methode geeft het meest reële beeld van het probleem. En welke helpt het best om het klimaatbeleid te verbeteren? Eigenlijk leidt die discussie in de praktijk vaak af van een belangrijke centrale vraag die we echt niet uit het oog moeten verliezen: hoe komen we tot efficiënt klimaatbeleid? Daar gaat het uiteindelijk om.  

3. Hoe moeten we hier dan naar kijken?

Economen zijn het erover eens dat als je de uitstoot van CO2 omlaag wil krijgen, je er het beste een goed prijskaartje aan kunt hangen. Het moet worden beprijsd, zoals zij dat noemen. Je betaalt dan voor je uitstoot. Om te kijken hoe we dat zo efficiënt mogelijk kunnen doen, is het slim te kijken waar we nu staan, waar we naartoe willen én om de Nederlandse situatie in internationaal perspectief te plaatsen. Want CO2-uitstoot is een mondiaal probleem. 

We kijken daarvoor naar cijfers van de OESO, dat is de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, die met 38 veelal welvarende landen, inzet op beleid dat bijdraagt aan verbetering van de wereldwijde economische en sociale ontwikkeling. Volgens OESO-cijfers rekent Nederland de op één-na-hoogste CO₂-prijs ter wereld, na Zwitserland. In dat cijfer – een gemiddelde – zit energiebelasting, CO2-belasting en voor de landen die dat wel hebben: de expliciete subsidies op verbruik van fossiele brandstoffen. Voor dat alles bij elkaar, betaal je in Nederland gemiddeld 110 euro per ton uitstoot. In Zwitserland is dat 133 euro, en in het land op de derde plek, Denemarken is het bijna 95 euro per ton. Maar er zijn ook landen waar de tarieven veel lager liggen. Zo ligt het gemiddelde van de OESO-landen op 34 euro per ton. In India, China, de VS en Rusland is dit zelfs onder de 10 euro per ton. Ook zijn er landen met expliciete subsidies voor fossiel energieverbruik, zoals Indonesië en Ecuador.  

4. Hoe komt het dat de prijs voor CO2-uitstoot in Nederland vergeleken met andere landen hoog is? En betaalt in ons land iedereen hetzelfde tarief?

Dat Nederland een hoog gemiddeld niveau van beprijzing kent, komt vooral doordat huishoudens en kleine bedrijven in Nederland veel belasting betalen over hun energieverbruik. Zeker vergeleken met andere landen, maar ook vergeleken met grootverbruikers, zoals de industrie, de transportsector en de glastuinbouw. Daarbij gaat het voor de kleinere verbruikers vooral om gas voor verwarming van bijvoorbeeld huizen. In de zogenoemde gebouwde omgeving kent Nederland met 278 euro per ton CO2-uitstoot veruit de hoogste gemiddelde prijs in de wereld. Als je naar de OESO-cijfers kijkt, zie je dat de uitstoot in de gebouwde omgeving voor alle landen samen, gemiddeld uitkomt op 22 euro per ton. Ook ligt de Nederlandse accijns op benzine internationaal gezien hoog. De prijzen voor de industrie liggen een stuk dichter bij de gemiddelde prijzen in de Europese Unie en in de OESO. Zo betaalt de industrie in ons land net wat meer dan het OESO gemiddelde per ton CO2, en de transportsector net wat minder.  

5. Wat moeten we nu doen?

Vanuit klimaatbeleid bekeken is het vooral van belang om zicht te hebben op de verschillen tussen de huidige CO2-prijs en de gewenste. Die verschillen noemen we beprijzingsgaten. Voor huishoudens en kleine bedrijven zijn de prijzen vaak al op het benodigde niveau, bijvoorbeeld door de belasting op gas. Toch valt in Nederland nog flinke winst te halen, bijvoorbeeld door scherpere beprijzing in landbouw en transport.  

Er is ook nog een ander belangrijk perspectief. Namelijk de verdelings- en rechtvaardigheidsvraagstukken. Daarbij spelen verschillen tussen huishoudens onderling, maar ook tussen huishoudens en bedrijfsleven. Dat zijn politieke keuzes. 

Voor het klimaatbeleid is het logisch om nu vooral te kijken naar de beprijzingsgaten. Het is het slimst om die gaten in internationaal verband te dichten. Vooral omdat klimaatverandering een internationaal probleem is, en we het dus ook samen moeten oplossen. Maar ook omdat we niet willen dat uitstoot ‘weglekt’ naar andere landen. Als economen het over ‘weglek’ hebben, bedoelen ze het fenomeen dat als een land de lasten verhoogt, bedrijven vervolgens hun biezen pakken en de productie - inclusief de bijbehorende uitstoot, over de grens verplaatsen. Dan kan de uitstoot wereldwijd zelfs omhooggaan, bijvoorbeeld omdat productie door bedrijven niet meer onder de Europese uitstootplafonds vallen. Dat willen we niet, we willen dat bedrijven in Nederland verduurzamen. Daar is het klimaat meer mee geholpen, en onze economie ook. Omdat ‘weglek’ ontstaat door lastenverschillen over grenzen heen, is het van groot belang dat de discussie over fossiele subsidies en de CO2-prijs met een internationale blik wordt bekeken. Uiteindelijk moeten we blijven focussen op de centrale vraag: hoe komen we wereldwijd tot betere prikkels voor het tegengaan van klimaatverandering? 

Zie ook het artikel van Bas Heerma van Voss in ESB:  Aanpak fossiele subsidies begint met definitie die aansluit bij klimaatbeleid - ESB