Overheidsfinanciën

Bij de invoering van de euro in 1999 hebben de deelnemende Europese landen afspraken gemaakt om hun overheidsfinanciën in het gareel te houden. Zo mag het begrotingstekort, het tekort dat ontstaat wanneer de overheid meer geld uitgeeft dan dat zij ontvangt, niet hoger zijn dan 3% van het bruto binnenlandse product (bbp). Het bbp is de totale waarde van alle goederen en diensten die in een jaar binnen een land worden geproduceerd. Ook is afgesproken dat de overheidsschuld niet hoger dan 60% van het bbp mag zijn. Meer dan de helft van de EU-lidstaten voldoet daar overigens niet aan (zie Overzicht Financiële Stabiliteit, oktober 2024).

In 2024 valt het geraamde begrotingstekort van de overheid lager uit dan in het begin van dat jaar werd verwacht. Dat komt door hogere economische groei en doordat sommige geplande uitgaven niet zijn gedaan. Het begrotingstekort komt in 2024 naar verwachting uit op 0,7% van het bbp en de overheidsschuld op 43,7% van het bbp. Dat is laag, zowel in vergelijking met het verleden als met andere landen.

Maar het begrotingstekort loopt op 

Twee keer per jaar publiceert DNB een raming met vooruitzichten voor de Nederlandse economie. De meest recente, de Najaarsraming van 2024, voorziet een stijging van het overheidstekort naar 2,1% van het bbp in 2025 en 3,1% in 2026. Deze oploop wordt veroorzaakt doordat de uitgaven harder stijgen dan de belasting- en premieopbrengsten. Met name de uitgaven aan zorg, sociale zekerheid, rente en defensie nemen deze kabinetsperiode snel toe. Daar komt bij dat de economische vooruitzichten onzekerder zijn geworden, onder andere door de internationale spanningen. Dit kan ook extra risico’s voor de overheidsfinanciën betekenen.

Op de wat langere termijn loopt de schuld op tot boven de 60% (Figuur 2). Volgens onze schattingen is dat rond 2034. Dit is onder meer het gevolg van de vergrijzing die leidt tot hogere zorgkosten en AOW-uitgaven. Ook zullen de rentekosten stijgen. Tussen 2023 en 2026 verwachten we een verdubbeling van de rentelasten van circa 6,5 miljard naar bijna 13 miljard euro. De rentekosten blijven naar verwachting stijgen door het oplopen van de staatschuld en door de doorwerking van de hogere rentetarieven (de gemiddelde looptijd van de Nederlandse staatsschuld is circa negen jaar).

Deze stijgende uitgaven worden moeilijker te dragen, omdat de economische groei in de komende decennia waarschijnlijk zal afzwakken. Dat hangt samen met de verwachte groei van het arbeidsaanbod en de arbeidsproductiviteit. Het arbeidsaanbod zal nauwelijks meer toenemen door de vergrijzing van de beroepsbevolking. En dat wordt voorlopig niet gecompenseerd door een hogere groei van de arbeidsproductiviteit. Op basis hiervan laat een recente DNB-analyse zien dat het niet is uitgesloten dat de economische groei de komende decennia ruim onder de 1% per jaar blijft.

Aangezien het economisch nu wat beter gaat, zou de overheid buffers moeten opbouwen. Want het opbouwen van buffers in goede tijden en het interen op die reserves als het economisch minder gaat, voorkomt dat de overheid een oververhitte economie verder aanjaagt door veel geld uit te geven of een zwakke economie schaadt met bezuinigingen.

Om de economie op deze manier te stabiliseren voert Nederland zogeheten trendmatig begrotingsbeleid. Dat betekent dat uitgaven aan het begin van de kabinetsperiode worden vastgezet en dat de belastinginkomsten mogen meebewegen met de economie. Bij een tegenvallende economie loopt het overheidstekort op, doordat er minder belastinginkomsten binnenkomen en er tegelijkertijd niet bezuinigd wordt. En in goede tijden worden de extra inkomsten niet meteen voor meer uitgaven gebruikt. Hierdoor loopt het overheidstekort terug.

Dit kan alleen als er voldoende reserves zijn opgebouwd, waardoor Nederland ook met dit trendmatig begrotingsbeleid onder de Europese tekort- en schuldnormen blijft. In de huidige onzekere economische omgeving is dat des te meer van belang.

Om te voorkomen dat de overheidsfinanciën verslechteren, adviseert de Studiegroep Begrotingsruimte – waar DNB onderdeel van is - het huidige kabinet om het tekort terug te brengen tot circa 2% bbp en de schuld op de langere termijn te stabiliseren onder de 60% bbp. Hiermee bewaart Nederland voldoende afstand tot de 3%-norm. Dit voorkomt dat de overheid bij tegenvallers direct moet bezuinigen en dat rekeningen worden doorgeschoven naar toekomstige generaties.

Dit betekent dat de overheid de komende jaren de uitgaven minder hard moet laten stijgen of de lasten moet verzwaren. In een recent position paper benoemt DNB diverse opties om dit te doen. Dit vraagt om lastige politieke keuzes.