Waarom voert Nederland trendmatig begrotingsbeleid?

In de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF) is vastgelegd dat de minister van Financiën trendmatig begrotingsbeleid voert, met inachtneming van de Europese begrotingsregels. Trendmatig begrotingsbeleid wordt gekenmerkt door een vast uitgaven- en inkomstenkader, het laten meebewegen van belastinginkomsten met de economie, en een hoofdbesluitvormingsmoment over de begroting.

Deze elementen van trendmatig begrotingsbeleid dragen bij aan drie doelen: beheersing van de overheidsfinanciën, macro-economische stabilisatie en een efficiënte allocatie van publieke middelen. Daarom pleit DNB ervoor het begrotingsbeleid op deze manier vorm te blijven geven.

Figuur 1: Schematische weergave van trendmatig begrotingsbeleid

Beheersing via een vast uitgaven- en inkomstenkader

Bij de start van de kabinetsperiode wordt er per jaar een plafond voor de reële overheidsuitgaven vastgesteld dat niet mag worden overschreden (uitgavenkader). Daarnaast wordt afgesproken welke belastingen en premies het kabinet per jaar gaat heffen (inkomstenkader). Dit kabinet heeft deze kaders definitief vastgelegd in de Miljoenennota 2025.

Beleidsmatige inkomsten- en uitgavenveranderingen dienen gedurende de kabinetsperiode te worden gecompenseerd binnen de kaders. Daarbij geldt een scheiding van inkomsten en uitgaven. Inkomstenmeevallers mogen niet gebruikt worden om de overheidsuitgaven te verhogen en andersom. Dit zorgt voor budgettaire discipline en beheersing van de overheidsuitgaven en de collectieve lastendruk.

Macro-economische stabilisatie via meebewegen belastinginkomsten met de economie

Tijdens de kabinetsperiode mogen de belastinginkomsten en werkloosheidsuitgaven mee-ademen met de economische conjunctuur. Gaat het economisch slechter, dan komen er minder belastinginkomsten binnen en nemen de werkloosheidsuitgaven toe. Doordat het overheidstekort mag oplopen hoeft er niet direct bezuinigd te worden. Dit dempt de schadelijke gevolgen van een economische krimp en zorgt voor stabiel beleid voor huishoudens en bedrijven. Vanuit een monetair perspectief maakt stabiliserend begrotingsbeleid het ook makkelijker om de inflatie op het streefgetal te houden. Andersom geldt dat in economische goede tijden het overheidssaldo verbetert en de schuld afneemt. Dit creëert een buffer om economische tegenslag in de toekomst op te vangen.

Efficiënte allocatie via een hoofdbesluitvormingsmoment

Elk voorjaar is er één hoofdbesluitvormingsmoment wanneer het kabinet besluit over de uitgaven voor het daaropvolgende jaar. Tevens beslist het kabinet elk jaar in augustus over de collectieve lasten voor het jaar daarop. Een vast besluitvormingsmoment creëert rust in het besluitvormingsproces, maakt het mogelijk om verschillende beleidswensen integraal tegen elkaar af te wegen en draagt bij aan de stabiliteit van beleid. Dit zorgt voor een efficiënte allocatie van publieke middelen, wat betekent dat elke euro zo doelmatig mogelijk wordt uitgegeven.

Trendmatig begrotingsbeleid draagt dus bij aan beheersing, stabilisatie en efficiënte allocatie. Maar wat is er nodig om trendmatig begrotingsbeleid te kunnen voeren?

Europese regels als vangrail voor trendmatig begrotingsbeleid

Nederland moet zich houden aan de Europese begrotingsregels, zoals vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Zo mag het begrotingstekort niet hoger zijn dan 3% van het  bruto binnenlandse product (bbp) en de overheidsschuld niet hoger dan 60% van het bbp. Ook bij de recente herziening van het SGP blijven deze regels bestaan.

Als Nederland zich hier niet aan houdt, dan is er kans op ingrijpen vanuit Brussel. De Europese regels dienen daarmee als vangrail voor het trendmatig begrotingsbeleid: de begroting kan niet meer mee-ademen met de conjunctuur als daardoor de 3% wordt overschreden. In dat geval zijn aanvullende besparingsmaatregelen nodig. Dergelijk procyclisch beleid is onwenselijk omdat het een economische dip versterkt.

Voldoende afstand tot de Europese regels van belang

In het hoofdlijnenakkoord vaart het kabinet financieel scherp aan de wind. Door dicht op de 3% te sturen heeft het huidige kabinet vrijwel geen ruimte om tegenvallers op te vangen, wat de kans op procyclisch beleid en bestuurlijke onrust vergroot. Daarom adviseert de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) – waar DNB onderdeel van is - een budgettaire koerscorrectie naar een feitelijk tekort van circa -2% bbp, ofwel een budgettaire opgave van structureel circa 17 miljard euro vanaf 2028.

Dit is nodig om ook in de toekomst trendmatig begrotingsbeleid te kunnen voeren. Zo wordt voorkomen dat er in de toekomst bij tegenvallers gelijk bezuinigd moet worden en dat er rekeningen worden doorgeschoven naar toekomstige generaties. De SBR wijst daarnaast op het belang van voorspelbaarheid en stabiliteit voor het begrotings- en besluitvormingsproces.